无人机是全球新一轮科技革命和产业革命的热点，其产业发展关乎国家利益、公民权益。由于无人机具有成本相对较低、无人员伤亡风险、生存能力强、机动性能好、使用方便等特征，特别是在许多复杂、危险的空中活动中更具备独特优势，在影视航拍、传统农林业、工业作业、灾害救援、公共安全以及消费娱乐业领域结合得到广泛应用。无人机代表着未来通用航空业的发展方向，将成为中国经济增长的新动力。

　　近日，工业和信息化部印发《关于促进和规范民用无人机制造业发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)，针对我国无人机产业迅猛发展产生的问题，从制造业角度加强行业指导，统筹产业发展和安全管控，加快促进和规范民用无人机产业发展，维护和培育产业国际竞争优势，对我国民用无人机制造业健康有序发展，具有重要的指导意义。

　　无人机快速成长背后藏隐忧 促控并举助发展

　　一、我国无人机产业迅猛发展，但问题仍突出

　　近年来，我国无人机产业发展迅猛，近三年年均产值增速达90%以上。已在个人娱乐消费领域已占据全球领先优势，在生产作业及商业应用领域等领域也正发挥越来越重要的作用。

　　目前我国已经形成了西工大、北航等一批科研院所，中航工业、航天科技等一批企业集团，以及大疆创新、一电科技等优秀民营企业为代表的无人机研制生产单位，全国拥有民用无人机整机生产企业超过350家，2016年产业规模超过150亿元，占全国民用航空工业总产值比重超过10%，民用无人机企业年产量223万台，国内保有量近60万台。我国消费类无人机已占据全球70%以上市场份额，成为中国制造的新名片，产业优势明显。深圳大疆创新公司凭借可靠的飞行性能、领先的技术水平，迅速成为行业翘楚，正引领着产业发展。一些行业应用类无人机企业经过自主研发或集成创新，所生产的产品不断取得突破，一些产品迅速填补我国空白，企业技术水平、行业地位及影响显著提高。

　　但无人机迅速发展的同时，出现一些影响安全的事件，无人机非法掉落敏感地区及扰航等事件，已引起社会的高度关注。原因在于：一是行业法规标准滞后。由于无人机管理涉及部门多、覆盖领域广，其快速发展带来了研制、销售、空域和飞行管理、人员培训等环节法规标准、管理制度滞后的问题。一些消费类无人机制造门槛低、获取容易，由于缺乏适飞环境及用户安全意识薄弱，已成为“黑飞”主要来源。二是安全监管手段缺失。目前，针对无人机这类体积小、升空快、高度低的产品，其安全检测及飞行过程的探测、识别、监控等管理手段缺失的问题仍较为突出。一些地方为应对“黑飞”事件，出台了全域禁飞、起飞即抓等较为严厉的管控措施。三是行业应用类无人机部分核心技术仍不足，如在发动机油耗、可靠性水平等方面与国外主要产品差距还比较大，传感器、飞控系统、芯片及发动机等仍依赖进口。

　　为加快解决无人机产业发展过程中暴露出的突出问题，《指导意见》从统筹产业发展和安全规范角度出发，提出促控并举，加快营造产业发展的良好环境，推动发展国际标杆、安全规范、健康有序的民用无人机产业。

　　二、指导意见大力推进产业发展与安全防范

　　一是突出产业发展，强化竞争优势。随着居民消费升级、人工智能快速发展，军民融合、两化融合的不断深入，无人机技术水平不断提高，使用范围越来越广，无人机产业持续受到市场关注。预计到2020年，我国民用无人机产业将实现产值规模达600亿元，年均增速达35%;到2025年，产值规模将达到1800亿元，经济规模、技术水平、企业实力持续保持国际领先势头。为巩固提升我国民用无人机产业的国际竞争力，推动产业持续快速发展，《指导意见》强调突出企业市场主体地位，发挥无人机行业广大民营企业的竞争性作用和市场资源配置优势，提出以技术创新为引领，鼓励应用创新，推进企业商业模式创新，释放创新活力，加快推进无人机制造业供给侧结构性改革，大力促进两化融合及军民融合深度发展。并部署了大力开展技术创新、提升产品质量性能、加快培育优势企业、拓展服务应用领域、建立完善标准体系等为主的促进产业发展的任务措施，加快推动我国民用无人机产业创新发展。

　　二是加强技术管控，推动规范发展。无人机产业并非新出现的产业，但面临着新的发展环境。无人机技术创新的影响越来越突出，管理对技术的要求也越来越高。十九大报告提出，要推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领等领域培育新增长点、形成新动能，并提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。这就要求，必须以技术为支撑，以标准为规范，加强新技术、新方法的应用，重点解决如何在新的环境形势下管理民用无人机这一新兴产业的问题。《指导意见》按照促进无人机产业发展并给予规范引导的主线，围绕提升无人机安全性和技术水平这一核心，从产品要求、管理手段等方面，重点提出了提升产品质量性能、强化频率规范使用、推进管控平台建设、推动产品检测认证等主要任务举措。创新管理模式，发展管控手段，疏堵结合、促控并行，大力推进我国无人机安全应用及产业规范有序发展。

　　三是坚持问题导向，解决产业关切。针对无人机快速发展带来的突出问题，《指导意见》重点从解决法规标准滞后的角度，提出完善无人机标准体系建设，推动建立基于产品安全性的无人机系统及关键零部件检验检测认证体系;从解决安全监管手段缺失角度，提出提升产品满足安全飞行及监管的性能要求，推进企业、省市、国家三级管控平台建设，利用移动网络、卫星或广播式自动监视系统等不同方式，实现不同类别无人机可识别、可监控、可追查;从解决部分核心技术不足角度，提出加快相应整机及核心关键技术攻关，提高企业专业化国际化发展水平。同时，针对解决当前由于管理措施不明朗、方式不健全及部分地区禁飞限制过严等导致产业受影响等问题，提出分类引导无人机企业对产品进行适航或认证，提升产品使用安全性，设立企业规范条件，并加强用频管理，加快拓展无人机服务和应用领域。

　　三、加快促进和规范无人机产业发展

　　为全面贯彻落实好《指导意见》，无人机制造企业、各地方需重点把握以下几方面的内容：

　　一是加强规划及政策研究制定。加强行业指导，加快制定落实《指导意见》的地方性规划文件，统一无人机产业发展和安全管控，在无人机技术创新、企业发展、行业应用、产业集群及技术管控、标准规范等方面提出可操作性措施。加强政策研究制定，综合运用各类手段加大对无人机支持力度。进一步突出产业发展，鼓励企业与高校、军工科研机构等联合，发展技术水平高、市场需求大的行业应用类无人机及短板欠缺的油动发动机、高集成度专用芯片及关键零部件等产品。积极搭建产品研制和试验检测等公共服务平台，引导企业瞄准需求，精准开发安全可靠的无人机产品。推动金融、保险等政策创新应用于无人机领域。加大无人机制造专业人才培养，构建无人机发展的人才队伍体系。

　　二是加快无人机标准制定。按照新标准化法及八部委发布的《无人驾驶航空器系统标准体系建设指南(2017-2018年版)》，依托行业协会、产业联盟等，围绕市场需求制定团体标准和企业标准，推进无人机设计、生产、试验、使用、维护、适航、检测、评价等环节产品技术标准等制订，完善无人机标准体系。加强标准验证，推动先进团体标准、企业标准转化为行业或国家标准。积极参与国际标准化活动，主导国际标准制定，提升国际话语权，进一步推动我国无人机标准国际化，提升产业竞争力和影响力。

　　三是推动统一管控平台建设。按照《指导意见》提出的思路，要求安全隐患较大的娱乐消费类无人机实行在线验证激活关联实名绑定，与用户群体相对固定、飞行任务明确的行业应用类无人机共同纳入监管平台。推动企业建设监测产品流向及运行状态信息的企业级监控服务平台，并通过加装模块、飞控软件升级、预留接口或采用统一接口协议等技术手段，将产品纳入国家统一管控，实时将无人机运行信息反馈地方和国家，地方安全管理平台应做好与企业平台的衔接和数据共享，推动建设基于无人机身份识别和飞行状态的国家级管控平台。加强反无人机技术装备的规范使用，与管控平台联动，既做到安全防范，又不影响产业发展。

　　四是加大宣传引导力度。大力宣传安全飞行，通过社会媒体、公共平台大力开展安全宣传，提高公众安全意识，推动合法合规使用无人机。加强无人机企业对产品电子围栏技术、在线验证激活飞行、失控自动锁定以及实时在线监控等安全防范技术应用，引导需要纳入适航管理的民用无人机按照适航规章进行适航审查，提高产品技术水平和安全性能。有条件、有需求的地方可率先开展无人机管理法规、标准及政策试点，针对产业发展和安全规范，在管理方式、空域使用等方面形成有效经验，推动行业管理改革。